一、《条例》制定的必要性
岱海、黄旗海(以下简称“两湖”)是乌兰察布市境内两个重要的水体。岱海位于凉城县岱海盆地中央,是内蒙古第三大内陆湖以及全区闻名的四大水产基地之一;岱海湿地是列入《中国湿地保护行动计划》的179块国家重要湿地之一。黄旗海位于内蒙古自治区中部乌兰察布市察右前旗和集宁区境内,为内蒙古八大湖泊之一,同时也是我国西北地区著名的湿地之一。“两湖”及其湿地对维持乌兰察布市特别是辐射区域内的生态平衡、气候环境调节发挥着重要作用,长期影响和护佑着周边区域生态、农牧、旅游等产业的健康发展。近年来, 受气候变化和人类社会活动等多重因素影响,“两湖”出现了湖面萎缩、湖水咸化、水体污染、湿地破坏、水土流失等问题,水生态环境保护和治理已成为乌兰察布市打好“三大攻坚战”重中之重的任务。今年全国两会期间,习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时,强调要加快呼伦湖、乌梁素海、岱海等水生态综合治理,加强荒漠化治理和湿地保护。总书记的关怀为我们做好“两湖”水生态保护工作提供了重要遵循,也提出了更高要求。目前,国家和自治区层面尚未制定和出台有关湖泊保护的综合性法律。因此,加强“两湖”生态环境保护力度,强化“两湖”规划、保护、管理和执法职能,为“两湖”生态环境稳定、可持续发展提供有力的法律保障,制定《条例》十分必要。
二、《条例》制定的过程
按照乌兰察布市委2017年工作要求和市人大常委会2017年立法计划,结合“两湖”保护管理现状和实际,乌兰察布市人民政府于2017年2月正式启动了《条例》的制定工作。6月初,《条例》初稿起草完毕。7月12日,经乌兰察布市人民政府第7次常务会议讨论通过了《条例》,并于8月7日,向乌兰察布市人大常委会提出《提请审议〈乌兰察布市岱海、黄旗海保护条例(草案)〉的议案》。
市三届人大常委会第三十二次会议于2017年9月25日审议了《条例》。根据市人大法制委员会委员和常委会组成人员的审议意见,形成了《条例》征求意见稿。按照立法程序的相关规定,市人大常委会法制工作委员会分别向自治区人大常委会环资工委、农牧工委、市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、部分市人大代表、立法咨询顾问、基层立法联系点、旗县市区人大常委会和社会各界征求了修改意见建议。2017年11月15日,根据各方面的修改意见建议,市三届人大法制委员会召开了第五次会议,对《条例》征求意见稿进行了统一审议,并多次请示自治区人大常委会法工委,形成了法制委员会审议后的《条例》修改稿,经市三届人大常委会第三十三次会议第二次审议后,12月19日,乌兰察布市人大法制委员会召开第六次会议,结合自治区人大常委会法工委和各方面的意见建议,对《条例》进行了统一审议,12月29日经乌兰察布市三届人大常委会第三十五次会议表决通过。
三、主要内容
《条例》共五章四十二条,分“总则”、“规划与保护”、“监督与管理”、“法律责任” 和“附则”。
(一)关于总则。明确了《条例》的起草依据、适用范围、“两湖”概况以及各级政府和相关部门的职责,明确了“两湖”保护主管机构及其职责。需要说明的是,由于上位法对自然保护区的规定已非常具体明确,本条例无需再重复,所以在第三条规定了“在两湖自然保护区从事规划、保护、治理、利用和监督管理等活动,应当遵守国家和自治区的有关法律、法规。在两湖自然保护区外流域从事前款活动,除遵守国家和自治区有关法律、法规外,还应当按照本条例的规定执行。”的内容,所以本条例主要针对如何保护“两湖”流域进行规定。
(二)关于规划与保护。明确了“两湖”保护总体规划、专项规划的编制、修改主体和程序以及规划中应当明确的具体内容, 同时限制了“两湖”流域内建设的项目,明确了流域内禁止的行为。为严格总体规划的编制和修改程序,在第十二条有针对性的加入了市人民代表大会常务委员会审议的报批前置程序。
(三)关于监督与管理。明确了河、湖长责任制,写明了对“两湖”流域和“两湖”保护主管机构的监督内容,任何单位和个人都有权对损害“两湖”流域的行为进行检举举报。明确了乌兰察布市人大常委会对市人民政府及其组成部门的监督检查内容。
(四)关于法律责任。针对条款中禁止、不得的行为与法律责任一一对应,在不突破上位法的基础上,适当提高了处罚下限,缩小了自由裁量权,但第三十五条针对“农药使用者”为个人的,因其危害范围较小且经济能力有限,降低了处罚上限。