一、《条例》制定的必要性
辉腾锡勒高山草甸草原(以下简称辉腾锡勒草原)位于乌兰察布市察哈尔右翼中旗中南部、阴山北脉,平均海拔2000米,蒙古语意为“寒冷的山梁”。辉腾锡勒草原形态独特,是目前国内保持完好的天然草甸型草原,动植物种类繁多,环境优美,气候宜人,人文历史丰富,是不可多得的塞外避暑旅游胜地,也是祖国北疆重要的生态屏障。1999 年建立市级自然保护区以来,辉腾锡勒草原规划、利用和管理工作取得了显著成效,但近年来受自然降水减少、旅游开发、道路建设、过度放牧、人为破坏等因素影响,草原生态环境严重恶化。这一稀有草原亟待通过地方立法予以保护。
二、《条例》制定的主要过程
根据乌兰察布市委中心工作要求和市人大常委会委员会2018年立法计划,依据《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国自然保护区条例》《内蒙古自治区基本草原保护条例》等法律、法规,结合辉腾锡勒草原实际,乌兰察布市农牧业局牵头起草了《条例(草案)》,经市人民政府第八次常务会议讨论后,于8月25日,由市人民政府向市人大常委会委员会提出《提请审议〈乌兰察布市辉腾锡勒高山草甸草原保护条例(草案)〉的议案》。
乌兰察布市四届人大常委会第五次、第六次会议对《条例(草案)》进行两次审议,根据市人大法制委员会委员和常委会组成人员的审议意见,经修改完善,形成了《条例》草案征求意见稿。按照立法程序要求,市人大常委会委员会法制工作委员会向市人民政府及其相关职能部门、市监察委、市中级人民法院、市人民检察院,部分市人大代表、政协委员、立法咨询顾问、基层立法联系点,旗县市区人大常委会、人民政府和社会各界征求了意见建议,并专程向自治区人大常委会法工委及相关工作委员会征求了意见建议。其间,为使《条例》的制定更具科学性和可操作性,市人大常委会委员会组织辉腾锡勒草原所属旗县人民政府、驻地部分市人大代表、农牧民和风电企业等各方面代表,召开了《条例》草案征求意见座谈会。为科学划定辉腾锡勒草原保护范围和面积,及时组织了保护范围界限划定的具体测量、评审等工作。
2018年12月28日,市四届人大法制委员会召开第三次会议,结合自治区人大常委会法工委和各方面的意见建议,对《条例》进行了统一审议,形成提请市人大常委会委员会审议表决的《条例》草案修改稿,2019年1月4日经乌兰察布市四届人大常委会第八次会议表决,全票通过。
三、主要内容
《条例》共三十条,按照立法技术规范要求,不设章节,依次按照总则、规划、利用、保护以及法律责任排列。
(一)关于《条例》的名称。基于植被形态、历史渊源和社会认知度以及多年来我市旅游宣传报道的角度,经反复研究,将《条例》命名为《乌兰察布市辉腾锡勒草原保护条例》。
(二)关于《条例》保护范围。按照习近平生态文明思想和绿色发展理念指引,辉腾锡勒草原保护范围,以市级辉腾锡勒自然保护区为基础,适当扩大了卓资县境内东北和察右后旗西南连接区域,扩大后的面积为235.01平方公里。在划定、测量保护范围过程中,对相关区域内的现状进行了全面调查,并最大程度将基本农田、村庄、工业项目用地等划出保护范围,形成了更为合理,便于实际管理的辉腾锡勒草原保护区域。
(三)关于监督和管理。辉腾锡勒草原涉及三个旗县,属跨区域草原,为有效保护辉腾锡勒草甸草原,统一监督管理机构,切实解决多头管理的问题,《条例》第六条规定,市人民政府林业和草原行政主管部门负责辉腾锡勒草原监督管理工作。察右中旗、察右后旗、卓资县人民政府林业和草原行政主管部门负责做好所辖区域草原日常监督管理工作。
市以及察右中旗、察右后旗、卓资县人民政府发展和改革、财政、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利、农牧、文化旅游体育等行政主管部门,在各自的职责范围内,负责做好监督管理工作。从而进一步解决了多头管理的问题。
(四)关于保护与利用。按照充分保护和适度利用的原则,结合辉腾锡勒草原实际,为从根本上保护辉腾锡勒草甸草原的生态环境,第九条规定“在辉腾锡勒草原,不得建设不符合草原保护总体规划的项目;已建成的项目,应当严格按照淘汰退出机制,限期拆除,并恢复草原植被”。更清晰、严格地划定了草原建设利用的范围和内容,有效解决辉腾锡勒草原生态良性循环与可持续发展矛盾。
(五)关于草原保护具体管理措施。严格执行生态环境保护法律制度。按照《中华人民共和国自然保护区条例》等有关法律法规,将自然保护区内不得从事砍伐、狩猎、捕捞等十种活动,在《条例》第十八条第一款(一)项予以具体规定,对上位法未明确规定或者需要重点加强管理的活动,则在第(二)至(九)项中予以明确细化。另外,针对旅游经营活动对草原环境卫生的影响,《条例》第十五条规定,辉腾锡勒草原内旅游经营者应当按照标准,配备旅游厕所,并及时收集处理垃圾、污水,维护草原环境卫生。对未配备旅游厕所,及时收集处理垃圾、污水的经营者,规定了相应的法律责任。
(六)关于法律责任。对违反《条例》的违法行为,规定了具体的法律责任,增强了条例的可操作性。同时,在不突破上位法的基础上,适当提高了处罚下限,加大了处罚的力度,缩小了行政处罚自由裁量权。另外,对未依法履行监督管理职责或者发现违法行为不予查处,造成严重后果的相关责任人,按照政务处分等法律责任予以问责,增强国家工作人员责任意识。